完善鋼鐵產業(yè)置換辦法 推動行業(yè)高質量發(fā)展

在2020第十一屆中國鋼鐵發(fā)展論壇上，工業(yè)和信息化部原材料工業(yè)司一級巡視員呂桂新就完善鋼鐵產業(yè)置換辦法、推動行業(yè)高質量發(fā)展情況做了匯報，同時也闡述了自己的看法。

呂桂新認為，今年上半年，面對疫情影響和復雜嚴峻的國際政治經濟形勢，鋼鐵行業(yè)發(fā)展也面臨著一些新情況、新問題。如何繼續(xù)深化供給側結構性改革，推動鋼鐵行業(yè)高質量發(fā)展，需要全行業(yè)深入思考和探討。他就以下幾個方面進行了說明。

一、產能置換是推進鋼鐵工業(yè)調整的有效手段

近年來為貫徹落實國務院關于化解過剩產能，推動供給側結構性改革的決策部署，工信部牢牢把握嚴禁新上、擴大鋼鐵產能項目，對確有必要新上項目的，必須嚴格執(zhí)行產能置換。為此2015年4月工信部出臺了產能置換實施辦法，2017年又重新修訂發(fā)布了鋼鐵行業(yè)產能置換實施辦法（工信部原2017年337號文）。新辦法于2018年1月1日起開始實施，根據中國鋼鐵協(xié)會的統(tǒng)計，截止到2019年底，全國新建煉鐵產能是2.46億噸，煉鋼產能是2.76億噸，退出煉鐵產能2.81億噸，退出煉鋼產能3.05億噸，累計減少煉鐵產能3498萬噸，煉鋼產能2879萬噸，煉鐵和煉鋼平均置換的比例分別為1.14：1和1.1：1。

總體來看產能置換的確是一個好辦法：

一是推動落后產能穩(wěn)妥退出，置換辦法采用清單化管理方式，有效防范了僵尸企業(yè)和已淘汰產能死灰復燃，為過剩產能的穩(wěn)妥退出和新建產能的有序銜接提供了通道。

二是有效鞏固化解過剩產能的成果，置換辦法對于京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域產能置換比例提出了明確嚴格的要求，其他地區(qū)實施減量置換。減量置換有利于實現控制產能總量、遏止盲目擴張的。

三是推動鋼鐵產業(yè)布局優(yōu)化。產能置換促進了產能的跨區(qū)域流動，尤其是促進了產能嚴重過剩的地區(qū)的鋼鐵產能有序對域外轉移。緩解了日益嚴峻的資源能源承載力不足、環(huán)境污染嚴重等問題。

四是有利于促進短流程煉鋼工藝有序發(fā)展。置換辦法規(guī)定了短流程電弧爐煉鋼等量置換的優(yōu)惠政策，引導長流程向短流程轉變和有序發(fā)展。從已公告的產能置換項目來看，新建電爐鋼產能7110萬噸，占新建煉鋼產能的比例25.8%，遠高于當前我國電爐鋼10%的占比。

五是裝備技術的提升，通過產能置換、建設新項目，鋼鐵行業(yè)整體裝備水平得到明顯的提升，淘汰了一批小高爐，小轉爐。比如說像1000立方米的高爐、100噸以上的轉爐，產能占比較2015年分別提高了6.5%和10%。

六是推動鋼鐵行業(yè)兼并重組，近年來各地涌現了一批企業(yè)，通過購買鋼鐵產能的方式整合中小企業(yè)產能，一定程度上加快了行業(yè)兼并重組的步伐。今年5月《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，強調要建設市場化、法治化、化解過剩產能的長效機制。在嚴禁新增產能的前提下，允許企業(yè)之間進行產能置換，是在化解過剩產能工作中引入市場機制，有利于充分市場在配置資源決定性的作用，所以產能置換的辦法需要繼續(xù)堅持，總結經驗，不斷完善。

二、產能置換過程中存在的問題

現行的產能置換的辦法暴露出來的問題主要有：

1.執(zhí)行不太嚴格。在產能置換實際過程中存在包括法院查封設備、企業(yè)不配合、地方審核把關不嚴的等情況，致使產能置換不能按照工作程序嚴格執(zhí)行，從而出現“以停代關”、置換方案制定不合理、未履行產能公示公告程序而先行建設等一些不規(guī)范現象，增加了新增產能的隱患。

2.監(jiān)管存在漏洞。由于鋼鐵產能行情見長，一些地方和企業(yè)精打細算，諸如機型熔爐，一爐多分時有發(fā)生，玩數字游戲，加大了監(jiān)管的難度。有的企業(yè)還存在以鑄造生產鐵合金打政策擦邊球，弄虛作假的現象，監(jiān)管工作未能及時跟進。

3.產能司法拍賣關系不順。近兩年來多地發(fā)生了法院強制拍賣鋼鐵產能的事件。從目前已經實施的鋼鐵產能司法拍賣案例來講，由于未統(tǒng)籌好去產能、債務處置、職工安置等問題，致使拍賣后的產能置換難以落地，甚至存在將已經列入國家去產能的產能進行拍賣的情形，如果被拍賣的產能不能發(fā)及時拆除到位，會造成新的風險。

4.落后于行業(yè)的發(fā)展。隨著行業(yè)生產技術的不斷進步和企業(yè)生產效率的提高，出現產能降低、產量增長的矛盾現象。在行業(yè)減量化發(fā)展的大趨勢下，進一步提高產能置換比例就有了現實的需要。2019年全國排名前十位的企業(yè)粗鋼產量占比僅為36.8%，僅比十二五末提高了2.6%，在當前行業(yè)迎來兼并重組的重要窗口期，產能置換政策在提高行業(yè)集中度方面可以發(fā)揮更大的推動作用。

三、抓緊修訂完善產能置換辦法

為進一步規(guī)范鋼鐵產能置換和項目備案工作，繼續(xù)深化鋼鐵行業(yè)供給側結構性改革，今年1月23日國家發(fā)改委和工信部聯合印發(fā)了《關于完善鋼鐵產能置換和項目備案工作的通知》，暫停公告新的產能置換方案和備案新的項目。這是新的鋼鐵方案和備案新的鋼鐵項目，此通知出臺已經半年有余，對行業(yè)的影響很大。為落實好黨中央“六保六穩(wěn)”的決策部署，促進鋼鐵平穩(wěn)運行，有必要盡快修訂出臺新的產能置換辦法。為此，針對行業(yè)關注的一些焦點、熱點和難點問題，工信部多次組織研究行業(yè)協(xié)會，研究咨詢機構、鋼鐵企業(yè)相關的專家召開了專題研討會，重點深入研究討論廣泛征求各方的意見，進一步修改完善置換辦法。新辦法按照全面收緊收嚴、差別化精準施策、查漏補缺、健全完善等原則，充分考慮到以下9個方面：

1.重新鑒定大氣污染防治重點區(qū)域?？紤]到2+26大氣污染傳輸通道城市以及汾渭平原是鋼鐵產能的集中區(qū)域，應對行業(yè)環(huán)保治理和布局調整提出更高的要求，同時為進一步推動鋼鐵產業(yè)布局優(yōu)化，倒逼重點地區(qū)鋼鐵產能向域外轉移，結合當前打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，推進長江經濟帶發(fā)展等新形勢和新要求，工信部考慮將環(huán)境敏感區(qū)域調整為國家規(guī)定的大氣污染防治重點區(qū)域，其范圍由原來的京津冀、長三角、珠三角擴大為京津冀、長三角、珠三角、汾渭平原地區(qū)以及其他2+26大氣通道城市，并對大氣污染防治重點區(qū)域生態(tài)文明示范區(qū)、以及長江岸線一公里范圍內等區(qū)域的鋼鐵產能的總量和新建鋼鐵項目提出了工作要求。

2.明確退出產能的認定標準。為避免出現各地報備國務院的底單產能出現可能與置換辦法所換算的產能不一致，規(guī)定退出產能數量以2016年國資委和各省級人民政府上報國務院備案的產能和2016年及以后建成的項目備案產能進行核定，使產能置換與去產能工作緊密銜接。為加快處置僵尸企業(yè)，倒逼不具備市場競爭優(yōu)勢的低效產能盡快退出，有必要對僵尸產能加以限制，同時為避免非鋼鐵行業(yè)的產能渾水摸魚，我們已在原來“六個不得用于產能置換”的基礎上，進一步加嚴，將僵尸企業(yè)和鐵合金用于不可置換的產能范圍。

3.進一步加嚴置換比例，在當前鋼鐵行業(yè)步入減量發(fā)展的大背景下，產能置換比例的設定必須保證項目實施后，產能得到有效控制。不能出現名義上產能減少、實際上產量增加的怪現象，為此工信部已將大氣污染防治重點區(qū)域，產能置換比例在不低于1.25：1的比例基礎上進一步提高，其他地區(qū)也進一步提出具體的減量置換比例。

4.差異化精準施策。為提升行業(yè)集中度，已經完成實際性兼并重組的企業(yè)，在產能置換比例方面給予一定程度的政策支持。為引導電弧爐短流程煉鋼和非高爐煉鋼的發(fā)展，促進工藝結構優(yōu)化和綠色低碳發(fā)展，對企業(yè)內部提出的轉爐、建設電爐且一并退出配套的燒結、焦爐、高爐等設備的項目，以及利用現有的電爐置換新建電爐的項目，對煉鋼產能仍可實施等量置換。對于退出的配套的燒結、焦爐、高爐等設備，建設非高爐煉鐵的項目，煉鐵產能可以實施等量置換。對于同一廠區(qū)內不涉及新增產能的技術改造項目，如果堅持減量置換，企業(yè)冶煉設備將越置換越小，不利于設備大型化發(fā)展，因此從實際出發(fā)，下一步也準備考慮對這種情形執(zhí)行等量置換。

5.完善全過程的監(jiān)管。為進一步強化監(jiān)管，確保產能置換項目實施過程中不新增鋼鐵產能，已規(guī)定在置換方案公示前和建設項目建成投產前由省級工信部門委托具有冶金行業(yè)甲級資質的第三方評估機構，分別進行事前評估和事后評估，核實產能方案的真實性、合規(guī)性，以及建設項目批件的一致性，評估通過后才可繼續(xù)進行。為壓實產能的項目和參與單位的責任，對置換過程中存在弄虛作假行為，并導致不良社會影響的企業(yè)，涉及咨詢單位和第三方評估機構，依法依規(guī)實施聯合懲戒。

6.明確司法拍賣鋼鐵產能的工作程序。鋼鐵產能的司法拍賣是隨著去產能的深入推進出現的新情況新問題。已進一步明確規(guī)鋼鐵產能司法拍賣的有關規(guī)定。規(guī)范其適用范圍及相關工作程序，充分發(fā)揮好各級法院的作用，為依法依規(guī)進行鋼鐵產能拍賣提供重要的法律支撐。

7.強化政策的可操作性。為避免一爐多分帶來的監(jiān)管難，已明確規(guī)定同一冶煉設備，產能原則上不得拆分，出讓。確有必要拆分的嚴格控制受讓企業(yè)數量，對同一臺冶煉設備拆分出讓的情形，建設項目的投產時間，以第一個實際建成投產的為準，相關置換設備必須按照要求拆除到位。

8. 將產能換算表調整為建設產能核算表。現行產能換算表中各爐型對應的產能與實際情況基本符合，已不再對具體的爐型數字做出調整，有利于保持產能核定的一致性和連續(xù)性。為了與《產能結構調整指導目錄》2019年版有效銜接，工信部刪除了換算表中限制類的爐型，將產能換算表優(yōu)化調整為建設產能核算表。

9.妥善處理遺留問題。據不完全統(tǒng)計，產能置換政策暫停前，全國正在公示階段和已經完成公示公告的產能大約2000萬噸，為有利于行業(yè)穩(wěn)發(fā)展、穩(wěn)預期，將政策調整的不影響降至最低，已對產能置換政策暫停前已經省級工信主管部門公示公告且無異議的產能方案可按照原來的辦法繼續(xù)執(zhí)行。下一步，工信部將在進一步征求相關意見和建議的基礎上銘記行業(yè)共識、盡快出臺新的產能置換實施辦法。

工信部相信修訂好辦法、執(zhí)行好辦法，將有利于新形勢下更好的貫徹落實好黨中央國務院的決策部署，化解鋼鐵行業(yè)過剩產能，優(yōu)化區(qū)域產能部署，促進行業(yè)技術進步，加快企業(yè)兼并重組，推動鋼鐵行業(yè)轉型升級高質量的發(fā)展。